Khái Niệm, Phân Loại Đơn Vị Hành Chính Sự Nghiệp

quyết toán các nguồn kinh phí. Tổ chức hạch toán kế toán có liên hệ chặt chẽ tới công tác quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp vì nó trực tiếp cung cấp thông tin phục vụ cho quản lý tài chính và công tác quản lý tài chính tốt cũng góp phần thúc đẩy công tác kế toán ngày một tốt hơn và thông tin kế toán cung cấp cũng ngày một tin cậy hơn. Tuy nhiên hiệu quả quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp nói chung rất khó đo lường đặc biệt là hiệu quả quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính, các đơn vị sự nghiệp thước đo hiệu quả quản lý tài chính dễ lượng hóa hơn nhưng cũng rất phức tạp vì nó không định lượng được giống như trong các doanh nghiệp.

Trong các nghiên cứu trước đây về tổ chức hạch toán kế toán các tác giả chủ yếu đề cập đến nguyên lý và nguyên tắc chung về tổ chức hạch toán kế toán và đặc điểm tổ chức hạch toán kế toán trong một số loại hình doanh nghiệp đặc thù. Riêng lĩnh vực tổ chức hạch toán kế toán trong các đơn vị hành chính sự nghiệp, trên thế giới chỉ có một số ít tác giả nghiên cứu. Ba trong số các tác giả đó là Earl R.Wilson, Leon E.Hay, Susan C.Kattelus đã cùng tham gia viết cuốn sách nổi tiếng với tiêu đề là “Kế toán Nhà nước và các tổ chức phi lợi nhuận” (Accounting for Governmental and Nonprofit Entities). Đây có thể coi là một công trình nghiên cứu khá công phu về các khía cạnh hoạt động khác nhau trong các đơn vị hành chính sự nghiệp nói chung. Các nội dung nghiên cứu trong cuốn sách bao gồm: các nguyên tắc kế toán được chấp nhận chung, hướng dẫn cách ghi nhận các sự kiện, cách thức lập các báo cáo tài chính cuối kỳ. Nghiên cứu cũng đi sâu vào phân tích tổ chức hạch toán kế toán của một số lĩnh vực đặc thù như giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng…Gần đây, trên thế giới có công trình nghiên cứu của các chuyên gia về kế toán lĩnh vực công như: GS.TS. Jess W.Hughes – Trường đại học Old Dominition, Paul sutcliffe – Chuyên gia tư vấn cao cấp thuộc liên đoàn kế toán quốc tế, Gillian Fawcett – Giám đốc lĩnh vực công ACCA toàn cầu, Reza Ali – Giám đốc phát triển kinh doanh ACCA khu vực Asean và Úc…trong các công trình nghiên cứu về thực trạng áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế, tình hình xây dựng và áp dụng trong các quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế giới như Anh, Ấn Độ, Úc, Mỹ… dựa trên 2 cơ sở kế toán là cơ sở kế toán dồn tích và cơ sở kế toán tiền mặt được

giới thiệu trong hội thảo về thực trạng áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế của các nước trên thế giới do ngân hàng thế giới phối hợp với Bộ Tài chính tổ chức tại Việt Nam từ ngày 17/4/2007 đến 24/4/2007. Các công trình nghiên cứu này có điểm chung là nghiên cứu các mô hình áp dụng và xây dựng chuẩn mực kế toán lĩnh vực công, trên cơ sở đó đã làm rõ nội dung tổ chức công tác kế toán từ khâu chứng từ cho đến lập các báo cáo tài chính trên cơ sở dồn tích và cơ sở kế toán tiền mặt cũng như tác dụng của mô hình này trong việc công khai và minh bạch hệ thống tài chính của chính phủ, đặc biệt các nghiên cứu này cũng chỉ ra các ích lợi từ việc vận dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế và cơ sở kế toán dồn tích. Hoặc công trình nghiên cứu của ba tác giả Bernardino Benito, Vicente Montesinos, Francisco Bastida về tài chính tư nhân trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng tại Tây Ban Nha đăng trên Critical Perspectives on Accounting 19 (2008) trang 963- 986, nghiên cứu đề cập đến nhân tố thứ ba ảnh hưởng đến tài chính khu vực công và nhấn mạnh đến những đóng góp của nhân tố này cũng như khoản thanh toán của chính phủ nói chung đối với bên thứ ba. Về cơ bản sợi dây liên hệ giữa tổ chức hạch toán kế toán và hiệu quả quản lý tài chính chỉ được các tác giả tập trung vào việc nghiên cứu sự ảnh hướng của thông tin kế toán đến tính minh bạch trong chi tiêu ngân sách của Chính Phủ nói chung.

Ở Việt Nam cho đến nay chỉ có cơ chế chính sách tài chính và chế độ kế toán áp dụng cho khu vực công, chưa có chuẩn mực kế toán công áp dụng cho khu vực này, mặt khác theo đánh giá của các chuyên gia ngân hàng thế giới, quỹ tiền tệ quốc tế và của Bộ Tài chính, kế toán lĩnh vực công của Việt Nam hiện đang áp dụng trên cơ sở kế toán tiền mặt có điều chỉnh (đối với kế toán ngân sách) và cơ sở dồn tích có điều chỉnh (đối với kế toán đơn vị hành chính sự nghiệp) do vậy việc tiếp thu các kinh nghiệm trên thế giới còn gặp nhiều khó khăn vì cơ sở kế toán tiền mặt có điều chỉnh được các quốc gia trên thế giới áp dụng từ thế kỷ 16 đối với cả hai khu vực công và tư, cho đến nay cả hai khu vực này đã có những bước tiến dài xây dựng các nguyên tắc kế toán cho phù hợp với tình hình mới và chủ yếu hiện đang áp dụng cơ sở kế toán dồn tích. Ở Việt Nam, hệ thống kế toán công bao gồm ba bộ phận: kế toán ngân sách, kế toán hành chính sự nghiệp và kế toán các quỹ đặc thù. Đối với kế toán hành chính sự nghiệp, trước năm 2006 nền tảng được đề cập đến trong quyết

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 295 trang tài liệu này.

định 999 – TC/QĐ/CĐKT ban hành ngày 02/11/1996 và mới đây nhất là Quyết định Số 19/2006/QĐ – BTC ngày 30/03/2006, trên nền tảng này các đơn vị hành chính sự nghiệp thuộc các bộ ngành xây dựng các mô hình tổ chức hạch toán kế toán cho riêng mình nhưng về cơ bản vẫn chỉ dựa trên đặc thù từng ngành và chế độ kế toán chứ chưa có sự vận dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế. Chế độ kế toán hành chính sự nghiệp hiện hành của Việt Nam về cơ bản đã thực hiện trên cơ sở dồn tích, ngoại trừ hạch toán tài sản cố định và nguồn kinh phí, hiện tại theo lộ trình ban hành kèm theo quyết định 3915/QĐ – BTC ngày 18 tháng 12 năm 2007 của Bộ Tài chính thì từ tháng 6/2009 đến tháng 6/2013 Việt Nam sẽ ban hành và công bố hết các chuẩn mực kế toán áp dụng cho lĩnh vực công. Hiện tại Hội đồng Chuẩn mực Kế toán công quốc tế đã ban hành 26 chuẩn mực và 1 dự thảo, đã có 48 quốc gia và 7 tổ chức trên thế giới đã và đang áp dụng Chuẩn mực Kế toán công quốc tế. Do đó khi nghiên cứu về kế toán hành chính sự nghiệp trên cơ sở vận dụng các chuẩn mực kế toán quốc tế thì lý luận về kế toán hành chính sự nghiệp sẽ thay đổi khá nhiều. Ở Việt Nam, cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về tổ chức hạch toán kế toán trong các đơn vị hành chính sự nghiệp thuộc các ngành khác nhau như: công trình của tác giả Nguyễn Thị Minh Hường – Đại học Huế (năm 2004), tác giả đã nghiên cứu lý luận và thực trạng tổ chức kế toán trong các trường Đại học thuộc Bộ giáo dục và đào tạo từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức công tác kế toán trong các đơn vị này. Tác giả Phạm Thu Huyền (năm 2007) lại tập trung nghiên cứu hoàn thiện tổ chức hạch toán kế toán trong các bệnh viện công lập trên địa bàn Hà nội và nhiều tác giả khác cũng nghiên cứu về tổ chức hạch toán trong các đơn vị hành chính sự nghiệp thuộc các ngành như: thống kê, bưu chính viễn thông, đo đạc và bản đồ….nhưng điểm chung của các nghiên cứu này chỉ là mô tả thực trạng sau đó đưa ra các giải pháp thuần túy về phương diện hạch toán nhằm tuân thủ chế độ hiện hành chứ chưa chỉ ra được ảnh hưởng của tổ chức hạch toán kế toán đến quản lý tài chính. Gần đây nhất có hai công trình nghiên cứu của tác giả Lê Thành Huyên (năm 2008) về đề tài “Hoàn thiện tổ chức hạch toán kế toán nhằm tăng cường quản lý tài chính tại các đơn vị hành chính sự nghiệp trực thuộc sở giáo dục tỉnh Bắc Giang” và công trình của tác giả Lê Kim Ngọc (năm 2009) với đề tài “Tổ chức

hạch toán kế toán trong các cơ sở y tế với việc tăng cường quản lý tài chính tại ngành y tế Việt Nam”. Hai công trình này tác giả đều đã đưa ra được các giải pháp hoàn thiện tổ chức công tác kế toán nói chung và hơn nũa đã đưa ra được một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý tài chính, tuy nhiên tác giả chưa nêu được ảnh hưởng của tổ chức hạch toán tới hiệu quả quản lý tài chính, các giải pháp mà các tác giả đưa ra chưa dựa trên nền tảng chuẩn mực kế toán công quốc tế. Tuy nhiên đây cũng là cơ sở quan trọng để tác giả có thể kế thừa, xây dựng mô hình tổ chức hạch toán kế toán để đưa ra được tác động của từng yếu tố của tổ chức hạch toán kế toán đến hiệu quả quản lý tài chính của các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động

– Thương binh và Xã hội.

Như vậy, cho đến nay chưa có một công trình nào nghiên cứu sâu về tổ chức hạch toán kế toán tại các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nhằm tăng cường quản lý tài chính phục vụ cho hoạt động quản lý của các đơn vị nói riêng và cho ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nói chung.

Bằng tất cả các nghiên cứu trên đây, tác giả có thể tin tưởng rằng với công trình nghiên cứu của mình tác giả sẽ có những đóng góp mới về lý luận và thực tiễn tổ chức hạch toán kế toán nhằm nâng cao hiệu quả quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp nói chung và các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động - Thương binh và Xã hội nói riêng.

6. Những đóng góp của luận án

Luận án nghiên cứu việc tổ chức hạch toán kế toán trong các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động – Thương binh và Xã hội, kết quả nghiên cứu sẽ có các đóng góp thiết thực cả về lý luận và thực tiễn:

Về lý luận:

Luận án đã hệ thống hóa và bổ sung những lý luận cơ bản về tổ chức hạch toán kế toán trong các đơn vị hành chính sự nghiệp.

Về thực tiễn:

Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng tổ chức hạch toán kế toán trong các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động - Thương binh và Xã hội, kết hợp với nghiên cứu đánh giá thực trạng khuôn khổ pháp lý hiện hành, luận án đã chỉ ra các

tồn tại trên cả hai phương diện cơ sở pháp lý và thực tiễn về tổ chức hạch toán kế toán. Đây là cơ sở cho việc hoàn thiện tổ chức hạch toán kế toán tại các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động - Thương binh và Xã hội.

Luận án cũng đưa ra các giải pháp hoàn thiện tổ chức hạch toán kế toán nhằm tăng cường quản lý tài chính trong các các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động - Thương binh và Xã hội. Các giải pháp được đề cập trong luận án vừa đáp ứng được các yêu cầu hội nhập quốc tế vừa phù hợp với các điều kiện thực tiễn của ngành và thực tế của Việt Nam, các giải pháp đều được xem xét trên hai phương diện kế toán và quản lý tài chính nhằm đáp ứng yêu cầu của mọi đối tượng sử dụng thông tin kế toán khác nhau phục vụ cho công việc quản lý và điều hành nói chung trong các đơn vị.

7. Bố cục của luận án

Kết cấu nội dung luận án ngoài các phần mở đầu, kết luận và các phần bố cục khác gồm có ba chương sau:

Chương 1: Lý luận về tổ chức hạch toán kế toán với việc tăng cường quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp.

Chương 2: Thực trạng tổ chức hạch toán kế toán trong các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động – Thương binh và Xã hội

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện tổ chức hạch toán kế toán nhằm tăng cường quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp ngành Lao động – Thương binh và Xã hội

CHƯƠNG 1

LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC HẠCH TOÁN KẾ TOÁN VỚI VIỆC TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP

1.1. Tổng quan về đơn vị hành chính sự nghiệp và quản lý tài chính trong đơn vị hành chính sự nghiệp

1.1.1. Khái niệm, phân loại đơn vị hành chính sự nghiệp

Lịch sử xã hội loài người đã chứng minh rằng, khi chế độ công xã nguyên thủy tan rã thì sự phân công lao động xã hội bắt đầu phát triển, năng suất lao động tăng nhanh và cũng vào lúc này, chế độ tư hữu ra đời, xã hội phân chia thành giai cấp và có sự đấu tranh giữa các giai cấp trong xã hội. Trong điều kiện lịch sử đó Nhà nước đã xuất hiện, để duy trì sự vận hành của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Nhà nước tiến hành tổ chức bộ máy gồm các cơ quan trực thuộc. Hệ thống các cơ quan trực thuộc được tổ chức nhằm đảm bảo việc duy trì hoạt động và thực hiện chức năng của Nhà nước được gọi là các đơn vị hành chính sự nghiệp. Có nhiều tác giả đưa ra quan điểm của mình về đơn vị hành chính sự nghiệp: Có quan điểm cho rằng: “Đơn vị hành chính sự nghiệp được Nhà nước quyết định thành lập nhằm thực hiện một nhiệm vụ chuyên môn nhất định hay quản lý nhà nước về một hoạt động nào đó” [24, tr 12]. Theo quan điểm này đơn vị hành chính sự nghiệp được thành lập nhằm hai mục đích hoặc là thực hiện nhiệm vụ chuyên môn hoặc là thực hiện công việc quản lý nhà nước. Quan điểm này tương đối rõ ràng và chỉ rõ hai mảng công việc quan trọng được các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện theo chức năng nhiệm vụ được phân công. Một quan điểm khác cụ thể hơn, cho rằng: “Đơn vị hành chính sự nghiệp là những đơn vị được thành lập để thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính, đảm bảo an ninh quốc phòng, phát triển kinh tế xã hội vv…..Các đơn vị này được ngân sách cấp kinh phí và hoạt động theo nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp” [39, tr29, 30], quan điểm này về cơ bản thống nhất với quan điểm trên nhưng nhấn mạnh khía cạnh sử dụng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên phạm vi bao quát lại hẹp hơn quan điểm thứ nhất vì có những đơn vị không nhận kinh phí

trực tiếp do ngân sách cấp mà chi tiêu từ nguồn thu sự nghiệp được giữ lại tại đơn vị hoặc có đơn vị hoạt động hoàn toàn bằng nguồn viện trợ từ bên ngoài.

Theo chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) 6 và IPSAS 22, các đơn vị cung cấp dịch vụ công và các cơ quan quản lý nhà nước bị kiểm soát bởi một đơn vị công được gọi chung là các đơn vị bị kiểm soát, ngoại trừ các đơn vị kinh doanh bằng vốn nhà nước, tất cả các đơn vị bị kiểm soát còn lại được gọi là các đơn vị thuộc lĩnh vực công hoạt động dựa vào nguồn tài trợ của chính phủ để duy trì cho hoạt động của các đơn vị được diễn ra liên tục. Nguồn tài trợ từ chính phủ đối với các đơn vị công có thể là nguồn ngân sách hoặc phi ngân sách.

Như vậy, có thể nói các quan điểm về đơn vị hành chính sự nghiệp là khá tương đồng: các quan điểm trên đều chỉ rõ hai nhóm đơn vị trong tổng thể đơn vị hành chính sự nghiệp là cơ quan quản lý nhà nước và các đơn vị cung cấp dịch vụ công. Theo tác giả cách gọi đơn vị bị kiểm soát do hội đồng chuẩn mực kế toán công đưa ra có phạm vi bao quát rộng hơn, bao hàm tất cả các đơn vị sử dụng kinh phí và nhận tài trợ từ ngân sách nhà nước bao gồm cả các cơ quan lập pháp, tư pháp và hành pháp trong đó có các đơn vị hành chính sự nghiệp. Do vậy có thể khẳng định rằng theo quan điểm này đơn vị hành chính sự nghiệp là các đơn vị nhận tài trợ từ ngân sách nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ do nhà nước giao. Theo tác giả, việc sử dụng thuật ngữ đơn vị hành chính sự nghiệp để chỉ các đơn vị này hàm chứa nhiều ý nghĩa: Thứ nhất, hai loại hình đơn vị này luôn gắn bó hữu cơ với nhau cùng song song tồn tại tạo nên bộ máy quản lý nhà nước của mỗi quốc gia. Đơn vị hành chính là các cơ quan công quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành và theo lãnh thổ, loại hình đơn vị này bao gồm các cơ quan hành chính ở Trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên phạm vi toàn quốc và các cơ quan hành chính ở các địa phương thực hiện chức năng quản lý nhà nước thuộc phạm vi được phân cấp. Còn đơn vị sự nghiệp là loại hình đơn vị hoạt động trong các lĩnh vực như: giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ, môi trường, y tế, văn hoá nghệ thuật, thể dục thể thao, sự nghiệp kinh tế, dịch vụ việc làm, nông lâm ngư nghiệp…, nhằm cung cấp các dịch vụ công cho xã hội, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập. Thứ hai, cả đơn vị sự nghiệp và cơ quan quản lý nhà nước đều có điểm giống nhau là hoạt động bằng nguồn kinh phí lấy từ ngân sách nhà nước và chi

tiêu kinh phí tuân theo các quy định của nhà nước, tuy nhiên hai loại đơn vị này phải tuân theo các cơ chế quản lý tài chính khác nhau.

Như vậy mặc dù hai cách gọi để chỉ các đơn vị hành chính sự nghiệp có sự khác nhau về ngôn từ nhưng ý nghĩa lại giống nhau cùng được sử dụng để chỉ các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công hoặc các cơ quan quản lý nhà nước.

Trên thực tế các đơn vị hành chính sự nghiệp được phân chia thành rất nhiều nhóm khác nhau tùy thuộc vào quan điểm và mục đích phân loại từ đó hình thành nên các tiêu thức phân loại khác nhau. Hiện tại có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề phân loại đơn vị hành chính sự nghiệp của các tác giả từ các trường đại học như: giáo trình quản trị tài chính đơn vị hành chính sự nghiệp của trường Đại học Lao động

– Xã hội (2008) và giáo trình Kế toán công trong các đơn vị hành chính sự nghiệp (2005), và công trình nghiên cứu của tác giả Lê Kim Ngọc (2009) trong luận án tiến sỹ về “Hạch toán kế toán trong các cơ sở y tế với việc tăng cường quản lý tài chính ngành y tế Việt Nam”. Các công trình này có điểm chung là các tác giả đều phân loại đơn vị hành chính sự nghiệp theo các tiêu thức như:

- Nếu theo lĩnh vực hoạt động, đơn vị hành chính sự nghiệp được chia thành đơn vị hành chính sự nghiệp ngành giáo dục – đào tạo, đơn vị hành chính sự nghiệp ngành y tế, văn hóa, thể dục thế thao….

- Nếu căn cứ vào vai trò của đơn vị trong hệ thống quản lý tài chính Nhà nước chia đơn vị hành chính sự nghiệp thành các đơn vị dự toán các cấp mà các tác giả gọi là đơn vị dự toán cấp 1, cấp 2, và cấp 3......

- Nếu căn cứ vào nguồn thu sự nghiệp thì đơn vị sự nghiệp được phân chia thành đơn vị sự nghiệp có thu và không có thu.

Theo tác giả các cách phân loại trên đều rất có ý nghĩa và được ứng dụng cao trong quản lý Nhà nước và quản lý tài chính tại đơn vị hành chính sự nghiệp.

Theo hội đồng chuẩn mực kế toán công quốc tế trong IPSAS 6 và IPSAS 22, các đơn vị bị kiểm soát thuộc lĩnh vực công trong đó có đơn vị hành chính sự nghiệp được chia thành hai nhóm: ngân sách và phi ngân sách. Các đơn vị nhận tài trợ từ ngân sách được xếp vào nhóm các đơn vị thuộc ngân sách, còn lại các đơn vị không nhận tài trợ trực tiếp từ chính phủ mà tự trang trải từ nguồn thu theo quy định tại đơn vị gọi là