Hoàn thiện các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu ở Việt Nam đến năm 2015

chưa biết đến chính sách; (iii) việc tổ chức cũng như phối hợp thực hiện còn nhiều điểm bất cập đã ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả thực hiện chính sách. Đến năm 2000, với những gì đã đạt được trong XĐGN đã khiến cho

nhiều nhà tài trợ quan tâm hơn đến Việt Nam. Sự quan tâm đó không dừng lại ở tập trung nguồn lực nhiều hơn cho công cuộc tấn công nghèo đói mà các nhà tài trợ và tổ chức phi chính phủ đã tiến hành một loạt các nghiên cứu. Đây cũng là những năm đầu tiên trong thực hiện chiến lược XĐGN đến năm 2010 ở Việt Nam. Vì vậy, các nghiên cứu được thực hiện nhằm đánh giá để tìm ra điểm không phù hợp trong hệ thống chính sách, trên cơ sở đó, điều chỉnh và xây dựng chính sách cho giai đoạn tiếp theo (2006-2010).

Để đánh giá chương trình XĐGN giai đoạn 2001-2005, một loạt các nghiên cứu do các tổ chức phi chính phủ tại Việt Nam thực hiện vào năm 2002. Đó là các “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Ninh Thuận” của Trung tâm Phát triển Nông thôn và WB [38], “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Đồng bằng sông Cửu long” của UNDP và AusAID [65], “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Hà Giang” của UNDP [63], “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Quảng Trị” của Bộ LĐ,TB& XH và chương trình hợp tác Việt - Đức về XĐGN [6]…Bên cạnh các nghiên cứu theo phạm vi hẹp, WB đã tiến hành một nghiên cứu trên pham vi cả nước, đó là “Nghèo’’ (2003) [35]. Nhìn chung các nghiên cứu này dù được tiến hành đồng thời và độc lập ở các địa bàn khác nhau hay trên phạm vi cả nước nhưng đều tập trung vào cùng một số vấn đề liên quan đến các chính sách XĐGN chủ yếu. Kết quả các nghiên cứu có kết luận về tác động của chính sách đến thành tựu giảm nghèo là khá tương đồng. Những vấn đề tồn tại trong thực hiện chính sách cũng được phát hiện bao gồm từ tổ chức đến cơ chế thực hiện cũng như phạm vi ảnh hưởng của chính sách còn nhiều điểm không phù hợp với thực tế.

Điều đáng lưu ý ở đây, một số nghiên cứu độc lập về lĩnh vực cụ thể đã được thực hiện. Nghiên cứu “Cải thiện việc tiếp cận cơ sở hạ tầng thiết yếu” (2002) [48] của Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản tập trung vào một số CSHT thiết yếu như điện, giao thông, thuỷ lợi và thông tin liên lac. Trong đó, nghiên cứu đánh giá tác động chính sách đầu tư xây dựng CSHT trên bốn khía cạnh là khả năng tiếp cận, tính ổn định, tính bền vững tài chính và khả năng quản lý. Phát hiện chính mà nghiên cứu có được đó là chính sách đã cải thiện đáng kể khả năng tiếp cận đến các CSHT. Tuy nhiên, tính ổn định cũng như bền vững tài chính và khả năng còn bộc lộ nhiều yếu kém nên đã ảnh hưởng đến tác động của chính sách. Nghiên cứu “Cung cấp giáo dục cơ bản có chất lượng cho mọi người” (2002) [12] của Bộ Phát triển Quốc tế Anh tập trung vào vấn đề giáo dục trong đó có giáo dục cho người nghèo. Nghiên cứu đã phát hiện, người nghèo gặp rất nhiều khó khăn khi tiếp cận giáo dục, đặc biệt giáo dục có chất lượng. Từ đó cho phép kết luận, chính sách hỗ trợ giáo dục chưa thực sự có lợi cho người nghèo. Một nghiên cứu khác về lĩnh vực y tế của Ngân hàng Phát triển Châu Á và Tổ chức Y tế Thế giới (2002) “Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm bớt bất bình đẳng”[49] tập trung vào đánh giá thực trạng tiếp cận dịch vụ y tế của người dân, trong đó chú trọng người nghèo. Với những kết quả được phát hiện như người nghèo còn gặp nhiều khó khăn, đặc biệt bất bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng dịch vụ y tế, nghiên cứu cũng đã đề xuất được một số kiến nghị quan trọng cho chính phủ Việt Nam như cần tăng cường giám sát chặt chẽ và có hiệu quả hỗ trợ từ phía chính phủ để cải thiện khả năng tiếp cận và sử dụng dịch vụ y tế cho người nghèo.

Thời gian qua, các nghiên cứu về chính sách XĐGN của Việt Nam chủ yếu tập trung vào đánh giá kết quả thực hiện chính sách hơn là đánh giá tác động của chúng. Điều quan trọng, các nghiên cứu này có đánh giá thì cũng không theo một khung đánh giá chính sách nào. Một nghiên cứu tổng quan lý thuyết phục vụ đánh giá chính sách ở Việt Nam được thực hiện năm 2003, đó

là“ Đánh giá chính sách: từ phương pháp thực tế đến thói quen cùng tham gia” của Peter Boothroyd (2003) [56]. Trong nghiên cứu, bên cạnh việc đưa ra khái niệm về đánh giá chính sách, tác giả đã giới thiệu các phương pháp đánh giá chính sách mang tính kỹ thuật như phân tích chi phí và lợi ích, phân tích tác động về xã hội và môi trường. Ngoài ra, tác giả cũng đã đề cập đến phương pháp đánh giá chính sách có sự tham gia. Tác giả Phạm Xuân Nam với nghiên cứu “ Góp phần khảo sát mấy khía cạnh phương pháp luận đánh giá chính sách giảm nghèo” (2003) [56] đã giới thiệu quá trình hoạch định chính sách giảm nghèo ở Việt Nam và đưa ra các cách tiếp cận đánh giá chính sách, nêu lên kiến nghị kết hợp chặt chẽ giữa việc đánh giá chính sách với quá trình hoạch định chính sách để các chính sách được đưa ra trong tất cả các lĩnh vực (kinh tế, xã hội…) đều có thể đóng góp nhiều hơn cho XĐGN. Trần Thị Vân Anh, với nghiên cứu “Về phương pháp đánh giá tác động của chính sách XĐGN và xây dựng chiến lược XĐGN đến năm 2010” (2003) [56], chủ yếu thông qua phân tích văn bản để đánh giá quá trình đánh giá chính sách và hoạch định chính sách giảm nghèo ở Việt Nam. Theo tác giả, việc đánh giá kết quả thực hiện chính sách giảm nghèo đã được dựa trên các nguồn dữ liệu phong phú, đa dạng do các nhà khoa học, điều tra nghiên cứu được, kết hợp với các nguồn thông tin thu thập trực tiếp từ người nghèo và cộng đồng nghèo. Bên cạnh đó, tác giả cũng phát hiện có những trường hợp chính sách đã không được đánh giá đầy đủ do những người thực hiện thường thiên về trình bày thành tích mà thiếu sự phân tích các vấn đề tồn tại; quan tâm nhiều hơn đến các hoạt động cụ thể mà thiếu chú ý đến các vấn đề có tính cơ chế, chính sách; quan tâm nhiều đến các ngành, các lĩnh vực chuyên biệt mà ít coi trọng các vấn đề ở tầm vĩ mô chung. Cũng trong nghiên cứu của mình, tác giả đã nêu được mối quan hệ giữa đánh giá chính sách và hoạch định chính sách. Tác giả nhận định, việc đánh giá chính sách càng khách quan, toàn diện bao

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 237 trang tài liệu này.

nhiêu thì càng có căn cứ vững chắc để hoàn thiện các chính sách cũng như đề xuất các chính sách mới có tính khả thi bấy nhiêu.

Trong giai đoạn 2006- 2010, điểm khác biệt so với giai đoạn trước, các nghiên cứu được triển khai theo vùng hay trên phạm vi toàn quốc được thực hiện có phần ít đi. Thay vào đó, các nghiên cứu độc lập và tập trung vào một chính sách nhiều hơn. Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu này phần lớn quan tâm đến chính sách y tế. Một trong lý do để lý giải điều này chính là trong các chính sách, chính sách y tế có nhiều biến động nhất. Tác giả Đàm Viết Cường và các đồng sự với đề tài “Tác động của Qũi khám chữa bệnh cho người nghèo đối với hộ gia đình tại hai tỉnh Hải Dương và Bắc Giang” (2005) [22], tác giả Nguyễn Thành Trung và các cộng sự với đề tài “Đánh giá việc thực hiện chính sách khám chữa bệnh cho người nghèo ở miền núi phía bắc” (2006) [51] tập trung đánh giá tác động của chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo. Nhiều phát hiện quan trọng được thể hiện trong hai nghiên cứu này như về cơ bản chính sách có tác động tích cực đến người nghèo nhưng chưa thực sự cao vì nhiều lý do liên quan đến cơ chế chính sách, tổ chức thực hiện… Cùng trong thời gian này, tác giả Trần Tuấn và các cộng sự đã thực hiện: “Đánh giá tiếp cận của người dân với quỹ 139 tại ba tỉnh Yên Bái, Ninh Thuận, và Đồng Tháp” [73]. và tác giả Phạm Mạnh Hùng cùng các công sự tiến hành“Phân tích thực trạng chi phí trong điều trị nội trú của bệnh nhân nghèo 139 tại 3 bệnh viện Ung bướu, Nhi, và Phụ sản Trung ương” [55]. Các nghiên cứu đã phân tích chi phí khám chữa bệnh của người dân, và làm rõ tác động của các quyết định 139 và 3310 đến người nghèo. Trên cơ sở đó, rút ra các kết luận định hướng chính sách giúp người nghèo giảm gánh nặng chi phí khám chữa bệnh.

Như vậy, các nghiên cứu nói trên có đóng góp lớn cho công tác hoạch định chính sách XĐGN ở Việt Nam. Tuy nhiên, điểm yếu của các nghiên cứu này là cơ bản đều được tiến hành ở thời điểm sau khi triển khai chương trình XĐGN giai đoạn 2001-2005 không lâu (trừ các nghiên cứu về chính sách y tế).

Vì vậy, cả khoảng thời gian sau đó, các chính sách XĐGN chưa được đánh giá. Do thời điểm tiến hành đánh giá nên số liệu được sử dụng chủ yếu là bộ số liệu VHLSS năm 2002,2004 và điều tra mức sống dân cư năm 1998. Thêm vào đó, đến nay chỉ có duy nhất một nghiên cứu của UNDP và Bộ LĐ,TB&XH đánh giá Chương trình XĐGN và chương trình 135 (CT 135). Trong đó có tập trung vào một số chính sách như tín dụng, y tế, giáo duc, khuyến nông và định cạnh định cư, tuy nhiên thời điểm đánh giá cũng trước năm 2005. Với những hạn chế trên, các kết luận của những nghiên cứu trước đây sẽ không phục vụ được nhiều cho hoạch định chính sách XĐGN đến năm 2015 ở Việt Nam.

Bên cạnh các nghiên cứu trên, các cơ quan hữu quan Việt Nam, nơi chịu trách nhiệm giám sát thực hiện các chính sách XĐGN cũng đã tiến hành đánh giá riêng lẻ từng chính sách nhưng cũng chưa làm rõ những thành tựu cũng như tồn tại của chính sách. Phần lớn các đánh giá này mạng nặng tình hành chính nhiều hơn là một nghiên cứu. Do đó, kết quả đánh giá cũng không phục vụ được nhiều cho công tác hoàn thiện chính sách.

Như vậy, tính đến thời điểm thực hiện nghiên cứu, tác giả nhận thấy về mặt lý luận, đến nay chưa có một nghiên cứu nào đưa ra được một khung lý thuyết hoàn thiện chính sách, đặc biệt là đánh giá chính sách XĐGN hoàn chỉnh. Về thực tiễn, các cá nhân hay các tổ chức phi chính phủ và nhà tài trợ dù đã thực hiện nhiều nghiên cứu về đói nghèo nhưng liên quan đến đánh giá chính sách XĐGN lại rất hạn chế. Nếu có thì cũng chỉ là chính sách riêng lẻ hoặc tập trung vào một số chính sách chính thì lại bị hạn chế về thời điểm đánh giá. Đặc biệt chưa có một nghiên cứu nào vừa đánh giá đồng thời nhiều chính sách trong suốt ba giai đoạn của chương trình XĐGN (từ năm 1998 đến nay) phục vụ cho công tác hoạch định chính sách XĐGN đến năm 2015.

Với những lý do trên đây, cùng với yêu cầu thực tiễn về hoạch định chính sách tấn công đói nghèo cho giai đoạn tiếp theo (2011-2015), tác giả đã

chọn vấn đề “Hoàn thiện các chính sách xoá đói giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015” làm đề tài nghiên cứu sinh.

3. Mục đích, đối tương, phạm vi, phương pháp nghiên cứu và kết cấu của luận án

3.1. Mục đích nghiên cứu của luận án

Dựa vào khung lý thuyết về tấn công đói nghèo của WB và phương pháp đánh giá chính sách đói nghèo, luận án đã tiến hành đánh giá chính sách XĐGN nhằm chỉ ra những tác động tích cực và tiêu cực của mỗi chính sách đến công cuộc giảm nghèo của Việt Nam. Trên cơ sở đó, luận án sẽ đề xuất định hướng cũng như giải pháp hoàn thiện chính sách XĐGN của Việt Nam đến năm 2015.

3.2. Đối tượng nghiên cứu

Mục tiêu của luận án, thông qua đánh giá một số chính sách XĐGN giảm nghèo chủ yếu được thực hiện thời gian qua, xem xét tác động của các chính sách này đến kết quả giảm nghèo ở Việt Nam. Do đó, đối tượng nghiên cứu của luận án chính là một số chính sách XĐGN có liên quan trực tiếp đến công cuộc giảm nghèo của Việt Nam.

3.3. Phạm vi nghiên cứu

Có rất nhiều chính sách khác nhau có tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến giảm nghèo ở Việt Nam, tuy nhiên luận án chỉ tập trung vào bốn chính sách chủ yếu đó là chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo; chính sách xây dựng CSHT ở xã nghèo (thuộc CT 135); chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo và chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo.

Có hai lý do tác giả đã lựa chọn bốn chính sách này làm đối tượng nghiên cứu của mình.

Thứ nhất, trong hệ thống chính sách XĐGN, sự xuất hiện của bốn chính sách trong ba giai đoạn của chương trình XĐGN đã chứng tỏ tầm quan trọng của chúng đối với giảm nghèo ở Việt Nam.

Thứ hai, nếu dựa vào khuôn khổ tấn công nghèo đói của WB thì bốn chính sách này có quan hệ mật thiết với ba hướng tấn công đói nghèo là: mở rộng cơ hôi- trao quyền và an sinh xã hội. Trong phạm vi luận án, tác giả dựa vào khuôn khổ lý thuyết này để chứng minh vai trò của chính phủ trong giải quyết đói nghèo. Bởi vậy, việc lựa chọn bốn chính sách đó là hoàn toàn phù hợp: (i) Hai chính sách hỗ trợ tín dụng ưu đãi cho người nghèo và đầu tư xây dựng CSHT ở vùng sâu, vùng xa chính là những chính sách đang trực tiếp mang đến cơ hội nhiều hơn cho người nghèo; (ii) chính sách hỗ trợ giáo dục bên cạnh giúp người nghèo chống đỡ rủi ro tốt hơn thì nó còn có ý nghĩa nhiều hơn trong viêc trao quyền cho người nghèo. Thông qua hỗ trợ giáo dục, người nghèo được nâng cao trình độ nhận thức và kiến thức. Điều này khiến cho họ tự tin hơn và tham gia có hiệu quả hơn trong các hoạt động liên quan đến giảm nghèo; (iii) chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo chính là tấm lưới an toàn để giúp người nghèo chống đõ rủi ro do ốm đau mang lại.

3.4. Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được mục tiêu nghiên cứu và làm rõ các nội dung của luận án, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học như phương pháp thống kê, phương pháp phân tích định tính, các phương pháp phân tích thực chứng và chuẩn tắc, các phương pháp suy luận logic, dẫn giải trong quá trình phân tích…Trong đó, thống kê và suy luận logic, dẫn giải trong quá trình phân tích là hai phương pháp chủ đạo giúp tác giả hoàn thành luận án.

Phương pháp thống kê: các số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu từ hai nguồn chính là Tổng cục Thống kê Việt Nam, Văn phòng Chương trình XĐGN quốc gia (Bộ LĐ, TB & XH). Ngoài ra, số liệu được cập nhật từ nguồn của Ngân hàng Chính sách Xã hội, Bộ Y tế và Ủy ban Dận tộc và Ban Dân tộc (Quốc hội Việt Nam). Đặc biệt, dựa trên chương trình phần mềm xử lý số liệu Stata 9.1, tác giả tính toán số liệu từ bộ số liệu VHLSS 2002, 2004,2006. Toàn bộ kết quả tính toán đã được dùng để phân tích và so sánh chuỗi quá trình thực hiện các chính sách XĐGN của Việt Nam.

Phương pháp suy luận, diễn giải: dựa trên cơ sở những số liệu thực tế thu thập được cũng như khung lý thuyết về đánh giá chính sách đói nghèo, tác giả tiến hành phân tích từng chính sách từ đó rút ra những điểm đạt được và chưa đạt được trong quá trình thực hiện các chính sách XĐGN chủ yếu, đồng thời chỉ ra tác động của hệ thống chính sách đến kết quả giảm nghèo ở Việt Nam. Trên cơ sở những kết luận được rút ra từ phương pháp suy luận, diễn giải, luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách XĐGN trong thời gian tới.

3.5. Kết cấu của luận án

Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung chính của luận án được kết cấu trong ba chương.

Chương 1: Cơ sở khoa học hoàn thiện chính sách xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam

Chương 2: Đánh giá các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam

Chương 3: Phương hướng hoàn thiện các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015

4. Những kết quả chính và đóng góp của luận án

Nghiên cứu góp phần làm rõ và bổ sung các vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác hoạch định chính sách XĐGN ở Việt Nam. Sau đây là các kết quả và đóng góp chính của luận án:

Thứ nhất là hệ thống hoá và làm sáng tỏ lý luận về đói nghèo cũng như phương pháp đánh giá chính sách XĐGN. Trong đó, thông qua ba trường phái với ba quan niệm đói nghèo khác nhau về đói nghèo, tác giả đã đi đến kết luận để giải quyết đói nghèo ở Việt Nam cần quan tâm đến tất cả các khía cạnh của đói nghèo. Điều đó hàm ý các chính sách XĐGN cũng cần bao phủ một cách toàn diện đến các khía cạnh đó. Một điểm được coi là mới trong luận án chính là tác giả đã xây dựng hoàn chỉnh khung lý thuyết hoàn thiện chính sách, trong đó tập trung vào khung đánh giá chính sách XĐGN dựa trên lý thuyết quản lý theo kết quả.